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关于报送自治区环保厅2016年立法项目建议的函 新环函〔2015〕1192号
来源: 作者: 时间:2015年11月18日  点击量:

自治区人民政府法制办:

  按照你办《关于申报2016年自治区政府立法计划的函》(新政法函〔2015〕98号)的要求,现将我厅2016年立法项目建议随文上报,请审阅。

  一、拟出台的项目

  (一)政府规章--《自治区排污许可证管理办法》

  (二)地方性法规--《自治区环境保护条例》(修订)

  (三)地方性法规--《自治区自然保护区管理条例》(修订)

  二、调研论证项目

  (三)政府规章--《自治区伴生放射性矿监督管理办法》

  附件:1.自治区环保厅2016年立法项目建议

  2.自治区排污许可证管理办法(草稿)

  新疆维吾尔自治区环境保护厅

  2 015年11月4日

  附件1

  自治区环保厅2016年立法项目建议

  一、 出台项目:政府规章《自治区排污许可证管理办法》

  (一)必要性

  中共十八届三中全会全体会议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》第五十四条“改革生态环境保护管理体制”中提出“完善污染物排放许可制,实行企事业单位污染排放总量控制制度”。自治区在贯彻落实《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的实施意见中也明确了要“完善污染物排污许可制,实行企事业单位污染物排放总量控制制度”。

  《中华人民共和国环境保护法》第四十五条:“国家依照法律规定实行排污许可证管理制度。实行排污许可证管理的企业事业单位和其他生产经营者应当按照排污许可证的要求排放污染物;未取得排污许可证的,不得排放污染物。”

  《生态文明体制改革总体方案》第三十五条提出“完善污染物排放许可制”,要求“尽快在全国范围建立统一公平、覆盖所有固定污染源的企业排放许可制,依法核发排污许可证,排污者必须持证排污,禁止无证排污或不按许可证规定排污”。

  自排污许可证管理制度提出之后,全国31个省(自治区、直辖市)都启动了排污许可证制度,其中27个省份出台了排污许可证管理制度或许可证实施办法。2005年,原自治区环保局发布了《新疆维吾尔自治区重点流域区域和行业实施排污许可证管理实施办法(试行)》,12个地州不同程度的发放了排污许可证,但总的来看,在排污许可证制度的建设方面,立法滞后于实践,法律法规不能指导实践。当前,迫切需要制定一部自治区层面的排污许可证管理法规,依法规范企事业单位的排污行为,规范环境保护部门的监督管理活动。

  (二)已开展的工作

  根据《中华人民共和国环境保护法》第四十五条的要求, 2014年4月我厅在全区上市企业范围内先行开展了排污许可证核发试点工作,并印发了《排污许可证核发试点工作指南》。 2014年5月,对浙江、江苏两省进行了排污许可证实施情况调研,在此基础上形成了《新疆维吾尔自治区排污许可证管理暂行办法(初稿)》(以下简称《暂行办法》)。2014年7至12月,征求了环保厅相关处室(单位)、各地州环保局和相关厅局意见,综合各方面意见,进行逐条研究、修改完善,2015年4月10日经环保厅厅务会讨论通过,形成了规范性文件《自治区排污许可证管理暂行办法(修改稿)》。同时编制完成了《自治区主要污染物排污许可量核定及管理暂行办法》、《自治区重点行业主要污染物排污许可量核定技术方法(暂行)》及《自治区排放污染物许可证申请表》、《自治区排放污染物许可证正、副本》等一系列基础文件,并基本完成了“新疆维吾尔自治区排污许可证信息管理系统”软件的编制,于今年9月下旬安排部署重点排污单位排污许可量核定工作,完成了各地(州、市)环保部门及重点企业的培训。已在全区范围内开展排污许量核定工作,计划2015年底前完成重点排污单位许可量的核定、2016年7月底前完成一般排污单位许可量的核定。

  本次上报的《自治区排污许可证管理办法(草稿)》,是在我厅规范性文件《自治区排污许可证管理暂行办法》的基础上,对第三十、三十一条分别增加了处罚内容,并对《暂行办法》印发实施以来,使用中发现的个别具体问题作了修改,重点解决排污许可证发放范围与条件,持证者的权利与义务、环保部门对排污者的监管以及法律责任等问题。

  二、《办法(草稿)》主要内容

  共五章,共三十九条。

  第一章总则,共六条,主要说明制定本办法的目的、定义、适用范围、许可事项、实施主体、明确了分级管理等内容。

  第二章申请于核发,共十五条,此部分主要规定了排污许可证的申请范围、排污许可单位分类、分级申领名单公告、申请时限、申请材料、受理流程、许可条件、审核流程、许可内容、许可排放量的核定、载明事项、有效期、变更与重新申领、延续、遗失补办等内容。

  第三章管理和监督,共八条,此部分主要规定持证排污单位的义务,环境保护行政主管部门实施排污许可和对排污许可事项进行监督检查的原则和要求。

  第四章法律责任,共六条,此部分全面规定了违反第二、三、四章规定所承担的法律责任。

  第五章附则,共四条,规定了分阶段实施排污许可证的计划,《排污许可证》规定文本,实施期限的衔接和本办法实施日期。

  二、出台项目:地方性法规《自治区环保条例》(修订)

  1996年,自治区人大常委会颁布实施了《自治区环保条例》,2011年对条例进行了全面修订,并于2012年2月1日正式施行。

  条例实施三年多,为自治区环保工作提供了有力的法制保障。但随着生态文明建设步伐加快,以及环保事业不断推进,尤其是2014年《环境保护法》进行全面修订后,提出了生态保护红线、政策环评、跨区联合防治、环境承载能力预警、环境公益诉讼等新的制度内容,进一步增强了各级政府环境保护的责任,强调了公众参与和信息公开,加大了执法力度,在法律责任部分规定了按日计罚,并授权地方性法规可根据实际需要,增设违法行为的种类适用按日计罚。条例与此对照,需要进一步完善环境管理制度,根据我区实际细化一些条款,同时加大对环境违法行为的处罚力度,并增加宣传教育内容。

  此次修订条例,拟在原有条文的基础上,对以下内容进行完善:一是进一步强化地方政府责任;二是借鉴其他省市的经验,细化环保宣传教育的内容;三是增加生态保护红线的内容,与生态功能区划和环境保护规划相衔接;四是构建政策环评制度框架;五是结合我区实际,完善排污许可证制度;六是规定公众参与和信息公开;七是对跨区联合防治机制提出具体要求;八是按照环保法授权,增加适用按日计罚的环境违法行为的种类。

  三、出台项目:地方性法规《自治区自然保护区管理条例》(修订)

  1997年,自治区人大常委会颁布实施了《自治区自然保护区管理条例》。《条例》自颁布实施以来,对加强新疆自然保护区的建设和管理发挥了重要的作用,对保护典型自然生态环境和珍贵自然资源提供了重要依据和法律基础。但随着中央加快生态文明建设重大决策的部署以及一系列新的法律法规的出台,现行的《自治区自然保护区管理条例》已不适应当前自然保护区管理工作的实际需求。

  党的十八大提出要大力推进生态文明建设,“必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念”,“扩大森林、湖泊、湿地面积,保护生物多样性”。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求“加快生态文明制度建设,实行最严格的源头保护制度,建立空间规划体系,划定生产、生活、生态空间开发管制界限,落实用途管制。要划定生态保护红线,坚定不移实施主体功能区划制度,建立国土空间开发保护制度。建设自然保护区是推进生态文明建设的具体行动和重要载体,是加强禁止开发区和生态保护红线管控的重要内容,是优化国土空间开发格局和保护生物多样性的主要措施。”落实党的十八大和十八届三中全会精神,必须进一步强化自然保护区管理工作,提高自然保护区管理水平,确保国家生态安全。近年来,随着经济社会的快速发展,因国家和自治区重大项目建设、资源开发、城镇化推进及自然状况变化等原因,不少地方提出对自治区级自然保护区进行调整,一些地方为了满足经济发展的需要,多次对保护区进行调整,压缩了自然保护区的空间,导致生境破碎化,物种生存条件恶化,对生态环境和生物多样性保护产生了严重影响。一些重要生态功能区域、涉及珍稀濒危物种的自然保护区调整已经引起高度关注。

  《条例》存在着某些条款的要求不明确,界限不清,有些规定不完善,没有建立责任追究机制,缺少调整保护区范围的内容,现实中存在的破坏保护区的现象没有对应的条文可以依据,与国家现行的自然保护区要求相比失之于软、失之于宽。例如,《关于做好自然保护区管理有关工作的通知》(国办发〔2010〕63号)和《关于进一步加强涉及自然保护区开发建设活动监督管理的通知》(环发〔2015〕57号)明确提出:自然保护区属于禁止开发区域,严禁在自然保护区内开展不符合功能定位的开发建设活动。地方各有关部门要严格执行《自然保护区条例》等相关法律法规,禁止在自然保护区核心区、缓冲区开展任何开发建设活动,建设任何生产经营设施;在实验区不得建设污染环境、破坏自然资源或自然景观的生产设施。而《条例》第十八条“按照法律、行政法规规定,确需在自然保护区内进行勘探、采矿或者其他开发建设活动的,必须向自然保护区管理机构提出申请,经有关自然保护区行政主管部门同意,取得环境保护行政主管部门审批的环境影响报告书后,方可依照有关法律、法规的规定向有关部门办理其他批准手续”此条款与现行的法律法规要求有歧义。再如,《关于下放和取消自然保护区有关事前审查事项做好监督管理工作的通知》(环发〔2015〕86号)中要求“关于地方级自然保护区调整备案。省级自然保护区调整,应当在报省级人民政府批准后的15日内,由省级环境保护主管部门上报环境保护部”此条款相应内容缺失。因此,我区迫切需要修订《自治区自然保护区管理条例》,进一步规范自然保护区监督管理工作。

  四、调研论证项目:政府规章《自治区伴生放射性矿监督管理办法》

  新疆是中国矿产资源最为丰富的省区之一,矿产种类全,储量大,开发前景广阔。在煤炭、铅锌矿、稀有金属等多种资源开发过程中,暴露出一系列辐射环境污染问题,比较突出的是新疆的伊犁、和田等地区的煤矿开采。我区也组织多次伴生放射性矿调查工作,限于国家法律法规和技术标准中均未对放射性伴生矿的判定方法和判定依据等作出明确规定,导致监管乏力。

  伴生放射性矿产资源中伴有的天然放射性核素一般为U-238、Ra-226,也有Th-232或K-40,在开采和利用过程中会给环境带来放射性污染。一方面资源开采利用过程中,放射性核素和其衰变子体经过迁移转化富集到大气、水体、土壤中对人群健康和周边环境造成影响;另一方面人们对资源中含有较高的放射性核素缺乏了解,在使用过程中往往按非放射性物质对待,未采取必要防治措施,从而造成对环境大范围污染。因此,资源开发中的放射性问题,在生产、生活链中会造成放射性污染与危害,在缺少国家监管办法的背景下,出台科学合理的、切合新疆实际的地方性法规规章已迫在眉睫。

  我区近20年来开展过多次伴生放射性矿调查研究,积累了丰富的监管经验。自治区环保厅曾组织专家经过认真研讨后,原新疆环保局以《关于下发〈和田布雅煤矿部分含放煤在开发利用过程中进行放射性监测和监督管理的具体办法〉的通知》(新环管字[1993]103号)和《关于对伊犁州城建环保局〈关于伊犁地区煤炭资源开采利用的铀含量限值的请示〉的批复》(新环管字[1995]098号)批准了该限值。将其作为伴生放射性煤炭开发利用的“地方审管标准”。2013年,出台了关于伴生放射性煤矿的管理限值标准《煤炭资源开采天然放射性核素限量》,进一步规范了煤炭资源的开发利用中放射性监管问题。在国家《中华人民共和国放射性污染防治法》、《中华人民共和国大气污染防治法》、《放射环境管理办法》、《电离辐射防护与辐射源安全基本标准》等法律法规和标准对伴生矿的监管和限值做出了规定,但是定义不明确、相关配套法规不健全、可操作性不强。因此,我区迫切需要出台《新疆维吾尔自治区伴生放射性矿监督管理办法》,进一步规范伴生放射性矿开发利用的监督管理。

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